Federalism. Den glömda idén

Det svenska EU-motståndet irrar omkring. Man vill lämna unionen eller befästa mellanstatligheten medan kontinentens alla progressiva krafter kämpar mot en ordning i tydlig vänstertradition: federalism. Per Wirtén berättar historien om ett f-ord och varför motståndet leder till sin motsats.

1941 hade Altiero Spinelli suttit fängslad i 14 år. Just det här året i påtvingad exil på den lilla ön Ventotene, tio mil utanför Neapel, dit den italienska staten förvisat antifascistiska aktivister. Spinelli hade varit medlem i kommunistpartiet, men lämnat det under fängelseåren utan att för den skull kapitulera för Mussolini. De gamla partikamraterna hade vänt honom ryggen och betraktade honom som en förrädare. För fascisterna var han fortfarande en fiende. Med andra ord en mycket modig ung man. Halstarrig, skulle en del säga.
I hemlighet skrev han tillsammans med en kollega ett upprop om ”ett fritt och förenat Europa”. Tiden var mörk. Tyskland stod starkt och det var fortfarande ett år kvar till Stalingrad. Men de insisterade och skrev hoppfulla ord om framtiden med små små bokstäver på baksidan av cigarettpapper som så småningom kunde smugglas till fastlandet i en dubbelbottnad konservburk. Texten kom att kallas för Ventotenemanifestet och spreds i Europas olika motståndsrörelser.
Manifestet betraktas än i dag som ett startskott för den moderna och federala Europatanken. Federalism var signalordet för en demokratisk och öppen kontinent där idén om det nationella och rasfilosofins föreställningar om folkstammar och starka ledare tappat all mytologisk glans. Sextio år senare är federalism ett fult ord i svensk politik. Ett f-ord. När Göran Persson ska skrämmas brukar han ta ett djupt andetag och säga några skarpa ord om hotet från en europeisk superstat. Underförstått säger han att de federalistiska idéerna står i konflikt med folkstyret och att de är liktydiga med en extrem centralstyrning. Idéer som inte har med svensk tradition att göra, något kontinentalt som präglats av ett europeiskt skymningslandskap där eliterna rumsterar om utan folklig insyn. Kort sagt: Altiero Spinellis vision är Göran Perssons mardröm.

Federalismens kärna
I mitten av 1960-talet beskrev Spinelli federalismen som ett försök att skapa en politisk offentlighet och ett demokratiskt liv bortom de gränser som delat upp Europas folk i nationella enheter präglade av ömsesidig misstänksamhet. Han hade då gått den långa marschen från fängelseårens isolering genom det ännu unga Europasamarbetets institutioner och blivit den kontinentala vänsterns främste och mest envise förespråkare för det han kallade ”folkens Europa”.
Spinelli avled 1986 men nu verkar tiden mogna för hans idé. För Ventotenemanifestets återkomst. 1990-talets explosiva europeiska integrationsprocesser, de öppna gränserna och valutaunionen har skapat en helt ny daglig Europadebatt – titta i vilken västeuropeisk morgontidning som helst, förändringen är egentligen omtumlande. Samtidigt har den folkliga misstron mot centralbyråkrater och elitpolitiker tillsammans med det starka engagemanget för en rättvisare och mer demokratisk världsordning skapat en maktkritisk övernationell offentlighet – titta på European Social Forum i Florens och alla andra stora seminarier och demonstrationer.
Federalismens kärna är att kombinera ett handlingskraftigt politiskt centrum med krav på stor lokal autonomi och decentralism. Eller med andra ord att skapa ett förbund där medlemsländernas politiska, kulturella och sociala olikheter inte utplånas utan bevaras. Ett politiskt system där demokratin och politiken utspelas på många olika plan och arenor. Vilket är motsatsen till den maktpotenta superstaten.
I de flesta europeiska vänsterrörelser och partier är federalismen väl förankrad sedan andra världskriget. Den blev en ram inom vilken vänstern kunde formulera drömmen om ett demokratiskt Europa där nationalismens vansinne övervanns utan att kontinentens mångfald och spretiga traditioner behövde likriktas.
Svensk socialdemokrati – för att inte tala om vänsterpartiet och miljöpartiet – har däremot helt anammat den antifederalistiska skräckbild av en superstat styrd av maktfullkomliga byråkrater som Margret Thatcher frammanade under sin tid som brittisk premiärminister. Hennes kritik var klarsynt: federalism var oförenlig med den antipolitiska nyliberalism som hon framgångsrikt argumenterade för under 1980-talet. Politikens maktutrymme skulle krympas inte utvidgas, menade hon. Gärna en fri europeisk marknad, men ingen övernationell demokrati.

Här föds tanken
För att bringa klarhet i federalismen som idé kan man börja i Philadelphia våren 1787. Där hade 55 amerikanska aristokrater samlats för att diskutera en ny ordning. Landet höll på att falla sönder i oberoende småstater redan några år efter revolutionen och befrielsen från den brittiska kolonialismen. Politiken var maktlös eftersom beslut bara kunde fattas om alla delstater var eniga, det fanns ingen central beskattningsrätt, handeln stannade av då olika medlemsstater börjat bygga upp tullmurar och den gemensamma armén uppgick till bara 80 man. Nåt måste göras. De låste dörrarna för att få vara i fred. Gång efter gång bröt samtalen samman. Den fuktiga sommarvärmen blev mer tryckande för varje gång.
Det sägs ofta att det amerikanska exemplet – de förenade staterna – inte har något gemensamt med den europeiska situationen drygt 200 år senare. Men likheterna är stora. Jag minns hur häpen jag blev när jag första gången gick på djupet med den amerikanska debatten före och efter konventet i Philadelphia; det var som att se den svenska EU-debatten i en spegel, motsättningar och argument var påfallande lika: vem vinner – vem förlorar – vem försöker lura vem?
När delegaterna samlades till konventet var det inte givet att de skulle lyckas. Rhode Island åkte inte ens dit, de resonerade ungefär som Sverige gör nu och tyckte att det mer lösa mellanstatliga samarbetet räckte. Många tänkte att den idé som Alexander Hamilton, James Madison och andra drev, att det nya landet måste samla sig till en konstitutionell federal republik, i själva verket var dödfödd; aldrig tidigare hade ett så stort landområde frivilligt enat sig om ett gemensamt styre, så varför skulle amerikanerna göra det? Skulle det inte innebära slutet för den nyvunna friheten?
De tretton staterna var inte heller så homogena som vi i historiens backspegel föreställer oss. Det var egentligen bara språket och antikolonialismen som höll dem samman. De hade ingen ordentlig erfarenhet av att agera gemensamt. Stater som South Carolina, Virginia och Massachusetts var sinsemellan säkert mer olika – socialt, ekonomiskt, kulturellt – än vad Spanien, Belgien och Sverige är i dag. När Thomas Jefferson reste klagade han över längtan till sitt hemland – till Virginia.
Läget var länge hopplöst. Hamilton drabbades av en dj
up depression. Några delegater gav upp och åkte hem. De stora delstaternas maktintressen ställdes mot de små delstaternas, landsbygden mot städerna, väster mot öster och norr mot syd. Rörigt. Men i juli kom slutligen det historiska genombrottet. Konflikten mellan delstaterna och det federala centrumet – då ett träsklandskap som så småningom blev en huvudstad – om var den avgörande makten skulle ligga, vem som var suverän, löstes genom den banbrytande formuleringen att det helt enkelt var folket som var suveränt. En intressant lösning på dilemmat särskilt som det då inte fanns något amerikanskt folk – bara en massa invånare, men inte särskilt många som uppfattade sig som just amerikaner.
Den ursprungliga tanken var att folkets ombud skulle sitta i representanthuset och delstaternas i senaten. I senaten skulle de små staterna få samma inflytande som de stora. Två till synes oöverkomliga konflikter, som även präglar dagens Europadebatt, löstes genom institutionell uppfinningsrikedom.
Under hösten och vintern rasade debatten vidare. Konstitutionen skulle antas av medlemsländerna. Ingenstans fanns enighet. Två delstater sade faktiskt nej till förslaget. I skogarna tyckte folk att krämarna i kuststäderna fick för stora fördelar. I kuststäderna var eliterna nervösa över att förlora kontrollen över folket i skogarna, som nu kunde gå direkt till huvudstaden och skippa lojaliteten till delstatens styrande skikt. Känns det igen?
I ett Europaperspektiv är det särskilt intressant att amerikanerna skapade politiska institutioner för att hålla samman 13 länder där sociala strukturer, ekonomiska förhållanden, kulturmönster och politiska traditioner var väldigt olika. När George Washington avgick efter sin andra presidentperiod försökte han i sitt avsked ännu en gång frammana föreställningen om ett amerikanskt folk – något sådant fanns fortfarande inte, utan var en förhoppning och ett slags projekt.

Begreppet kidnappas
Striderna om vad federalismen egentligen innebar fortsatte – och pågår fortfarande. Huvudfrågan gäller hur mycket makt Washington ska tillåtas få. Så småningom har USA blivit en allt mer centralstyrd federation. Man kan säga att det gick som centralbyråkraten och superstatsförespråkaren Alexander Hamilton ville ha det redan 1787, även om han då såg ut som en förlorare.
Men Hamiltons stora trick – som 200 år senare fortfarande präglar debatten i Europa – var att han kidnappade begreppet federalism. Han visste mycket väl att en centralstyrd nationalstat av europeisk modell var chanslös i det antikoloniala och antiauktoritära Amerika. Genom ett frenetiskt intellektuellt och politiskt arbete, som samlats i den politiska klassikern The Federalist Papers, lyckades han få federalism att bli liktydigt med en centraliserad ordning och därmed i just detta avseende ställa begreppet på huvudet.
Federalism kan inte diskuteras utan den amerikanska modellen. Konstitutionen från Philadelphia blev banbrytande. Men federalism är inte bara en utan många olika idétraditioner med rötter i det antika Grekland, medeltidens norditalienska stadsstater, protestantismens församlingsliv och 1800-talets anarkism. För det mesta ett försök att undvika centralstyrning och värna om lokal beslutsrätt, utan att förlora samarbetets fördelar.
Ordet kommer från latinets foedus som betyder överenskommelse och förbund, men även från fides – tillit. Frivillighet är därför en nyckelterm. Tanken är att grupper av individer går samman i ett förbund, grundat på ömsesidig tillit. Man är med för att man behöver varandra.

Alla olika
Federationer har kommit och gått. Förutom USA kan man i dag nämna Kanada, Nigeria, Indien, Tyskland, Schweiz, Belgien, Österrike och många andra. En del är hårt centralstyrda (Tyskland som i praktiken fungerar som en traditionell nationalstat), andra är decentraliserade (Schweiz och Belgien där federalismen syftar till att hålla samman olika nationaliteter och språk). Alla är olika men med det gemensamma draget är att de befinner sig i en ständig dragkamp om beslutsrätten mellan det federala maktcentrumet och de olika staterna, regionerna eller länderna.
Statsvetaren William Riker har definierat federalism som att en grupp av regeringar ”erkänner att en federal regering har auktoritet över allas territorier, medan de behåller de maktbefogenheter som berör bara det egna territoriet”. Frågor som kräver gemensam politik flyttas upp till den federala nivån – till det gemensamma centrumet – i allt annat avgör medlemsländerna. Makten flyttas alltså upp, den delegeras inte uppifrån och ner som i den omtalade subsidiaritetsprincipen.
Den federala staten är nationalstatens motsats, påpekar Riker. ”Nationalstater utgår från, legitimerar och avskiljer en enda etnisk grupp, medan federationer kan samla politiska gemenskaper som grundats i olika etniciteter.” Han konstaterar att nationalstater därför bygger på en het känsloladdad lojalitet, medan federationer ofta är mer pragmatiska och svala. Ett federalt EU innebär samtidigt att medlemsländerna kan överleva som politiska och kulturella enheter, som nationalstater. Sverige försvinner inte i ett federalt Europa.
Man kan säga att det finns ett nära samband mellan federalismen, det republikanska idéarvet (se Anders Ehnmark Arena 3/01) och det kosmopolitiska (se Per Wirtén Arena 5/02). Federalismens syfte är alltså att kombinera enhetstanken med mångfald och lokalt självstyre. Enighet utan enhetlighet, så att säga. Medborgarna står i direkt relation till både det egna landets regering och den federala regeringen. Federalism är därmed mer än bara ett passivt statsförbund, den har en egen politisk dynamik, ett eget demokratiskt liv bortom medlemsländernas kontroll, en offentlighet som är övernationell och strävar efter att överbrygga olika länders politiska traditioner och kulturer utan att utradera eller likrikta dem.

Socialismens räddning
I sin bok Federalism and European Union beskriver engelsmannen Michael Burgess den europeiska unionens framväxt utifrån ett federalistiskt perspektiv. Resultatet är överraskande. Fram träder bilden av hur en politisk idédiskussion drivit fram en allt starkare europeisk integration. Inte olikt den amerikanska federationens framväxt, men möjligen mer långdraget.
Burgess kritiserar den vanliga bilden av att EU är resultatet av en rad nödlösningar på mer eller mindre akuta problem, där centralbyråkrater formulerat besluten och olika nationella ”hemmaopinioner” varit avgörande för utvecklingen. Istället pekar han på den stora betydelse som starkt övertygade federalister haft. Enskilda personer som gått in i systemen för att förverkliga efterkrigsårens europatanke. De viktiga besluten har förvisso ofta kommit snabbt och stötvis för att möta kriser och utmaningar – till exempel kom 1980- och 90-talens beslut om fri rörlighet, EMU och en politisk union som successiva svar på ökad internationell konkurrens, den nationellt baserade keynesianismens kris, Berlinm
urens fall och den nyliberala utmaningen – men de har föregåtts av ett idéarbete där vägval och konkreta förslag mejslats fram. I detta har federalister – ofta socialdemokrater, katolska socialister eller kristdemokrater – varit pådrivande, men inte alltid så framgångsrika.
Altiero Spinelli träder då fram som en central och envis gestalt, ibland i kommissioner och utredningar annars som ettrig debattör och opinionsbildare. Under det sista krigsåret samlades många av motståndsrörelserna till hemliga konferenser i Schweiz där hans manifest från Ventotene diskuterades. Den viktigaste uppgiften var ”det slutliga avskaffandet av ett Europa uppdelat i nationella suveräna stater,” som han skrivit i manifestet. ”Skiljelinjen mellan progressiva och reaktionära partier […] går längst en helt ny och substantiell linje: de som betraktar kampens grundläggande mål som det gamla, att erövra den nationella makten, och de som ser skapandet av en solid internationell stat som huvudmålet.”
Man kan förmoda att Spinellis manifest lästes av en tysk syndikalist i svensk exil. Han hette Helmut Rüdiger och blev så småningom den ledande ideologen inom den svenska syndikalismen. 1947 kom hans omfångsrika bok Federalismen, ett förhoppningsfullt och optimistiskt debattinlägg för efterkrigstidens nya Europa. Rüdiger skrev att nationalstaten var samtidens Bastiljen. Europa var moget för en federal union där nationalegoismen kunde ge vika för det gemensamma och kooperativa. Federalismen var inte bara Europas framtid, den var också socialismens räddning undan de auktoritära, frihetsfientliga och statscentralistiska idéerna, skrev han. Både Rüdiger och Spinelli såg en naturlig koppling mellan federalism och socialism.

Tre vägar
1966 publicerades Altiero Spinellis bok The Eurocrats där han skarpt och polemiskt pekade på de tre vägar eller modeller som präglat Europasamarbetet men som började bli allt mer oförenliga visioner. Hans beskrivning av Europas vägval gäller fortfarande och kastar sin skugga över diskussionerna vid det framtidskonvent som började arbeta förra året.
Den överlägset starkaste modellen har varit den funktionalistiska, personifierad av Jean Monnet som var det tidiga Europasamarbetets starkaste profil. Även han federalist, men förankrad i en fransk hierarkisk tradition av social ingenjörskonst, pragmatism och centralstyre. För funktionalisterna är en demokratisk offentlighet eller konstitutionell ordning av underordnad betydelse. Effektivitet går före demokrati och en stark kommission är viktigast av allt. Monnets arvtagare är naturligtvis Jacques Delors. Här kan man verkligen tala om det till synes ickeideologiska fröet till en byråkratisk superstat. Spinelli betraktade deras vision som varken folkens eller nationernas Europa utan ”de övernationella kontorsbyggnadernas Europa”.
Men den modell som oroade Spinelli mest var den mellanstatliga som då företräddes av Frankrikes konservative president Charles de Gaulle, nu av Tony Blair och Göran Persson. De menar att den demokratiska arenan ska begränsas till den nationella. Samarbetet mellan länderna ska sedan skötas av de valda regeringarna. Den mellanstatliga modellen bygger på diplomati, inte politik, där regeringschefer träffas och gör upp bakom slutna dörrar. Därför betraktar de Europaparlamentet som onödigt och vill istället stärka det så kallade Europeiska rådet, det vill säga de stora toppmöten som numera verkar hållas minst två gånger per år.
Den federala modellen förordar däremot en konstitution med ett beslutande folkvalt parlament, en exekutiv makt och en juridisk makt, samt en tydlig maktdelning mellan det federala och det nationella. ”Institutionerna ska få legitimitet genom ett stöd som uttalas direkt av Europas medborgare, utan inblandning från medlemsländerna i frågor av federal karaktär,” skrev Spinelli. Parlamentet är med andra ord den federala maktens centrum där alla viktiga beslut fattas. Kommissionen ska vara stark och oberoende från medlemsländerna men kontrolleras av de folkvalda Europapolitikerna.
Även om Spinelli hänvisar till de amerikanska och schweiziska exemplen så betonar han också det unika i den europeiska situationen. Politiken och institutionerna måste helt enkelt uppfinnas. Det finns inga enkla och beprövade modeller att kopiera. En europeisk federation behöver inte – och ska naturligtvis inte – se ut som den amerikanska.
Joschka Fischer, tysk miljöpartist och utrikesminister, är den som nu fullföljer Spinellis federalism vid det konstitutionella konventet. Han menar att EU-utvidgningen talar för en federal ordning. De mellanstatliga samarbetsformerna kollapsar under tyngden från nya medlemsländer. Antingen erosion eller integration, säger han.
En federalist framhäver gärna Schengensamarbetet som ett exempel på det mellanstatliga samarbetets faror. Genom att medlemsländerna 1985 insisterade på att asyl- och flyktingfrågor inte skulle beslutas överstatligt utan mellanstatligt så stängdes frågvisa reportrar, undrande parlamentsledamöter, kunniga medborgarrättsaktivister, kort sagt hela den europeiska offentligheten ute. Besluten om kontinentens murar kunde fattas i hemlighet, utan demokratisk insyn och kontroll. Försvaret är att besluten just därför blev effektiva och att de olika regeringarna kunde behålla kontrollen i denna känsliga fråga. Men för federalisterna, som anser att de här frågorna borde avgjorts under öppen debatt i parlamentet, är Schengens moraliska och politiska problem en konsekvens av hur besluten fattades.
1979 blev Spinelli invald i det första folkvalda Europaparlamentet som oberoende kandidat på det italienska kommunistpartiets lista. Hans budskap till de andra politikerna var enkelt: Om ni vill ha makt och respekt måste ni erövra det själva. Han samlade en liten grupp som började arbeta på ett förslag till en europeisk union – ett EU. De döptes till ”Krokodilklubben” efter baren de träffades på. Gruppen växte och 1984 nådde deras arbete en historisk framgång när parlamentet antog utkastet till ett avtal för en politisk union.
Spinellis initiativ pushade fram Enhetsakten som medlemsländerna antog ett år senare och blev grunden för den fria inre marknaden och rörligheten, så småningom Maastrichtavtalet och hela den explosiva integrationsprocess som utmärkte 1990-talet. Själv tyckte Spinelli att Enhetsakten var urvattnad skit. Den bortsåg ju från frågan om europeisk demokrati.

Danmarks nej – en vändpunkt
Den händelse som mer än någon annan tvingat fram en debatt om Europas framtid är det danska folkets nej till Maastrichtavtalet i folkomröstningen sommaren 1992. Efter det har de europeiska folken via opinionsmätningar och folkomröstningar invaderat EU. Tidigare kunde besluten fattas efter att ha förankrats i en begränsad krets av politiker och byråkrater, nu vill medborgarna också vara med. Därmed bidrog danskarnas nej till att en övernationell offentlighet började ta form. Det är motståndet och misstron som driver fram demokratin – och i förlängningen skapar förutsättningar för en federal konstitution.
Tanken &
auml;r att en federal ordning ska fungera som en garant mot både en centralstyrd superstat och det mellanstatliga smusslet. Den tyske statsvetaren Fritz Scharpf menar därför att en konstitution nu är nödvändig eftersom EU befinner sig i en accelererande process där allt fler beslut förläggs centralt. Bara en konstitution, som han kallar bipolär där både medlemsländernas ansvarsområden garanteras och unionens definieras, kan stoppa centraliseringsprocessen. Han skriver: ”De [medlemsländerna] måste kunna bibehålla inte bara sina kulturella identiteter, utan också sin vitalitet och förmåga att lösa problem via de egna politiska institutionerna och så långt det går fortsätta att avgöra sina egna öden.” (Federalizing Europe?, red Joachim Jens Hesse och Vincent Wright).

Europas framtid
Enligt federalistiskt synsätt är det inget självändamål att skapa exempelvis helt identiska skatte- eller välfärdssystem. Olikheter är i de flesta avseenden kreativa. Däremot kan den federala nivån naturligtvis besluta om vissa typer av skatter och ha ansvar för exempelvis miniminivåer, att bevaka att fattigdomen inte växer, att skillnaderna i politikens utfall inte blir så stora att de fungerar som så kallad social dumpning och att medborgarna ska kunna röra sig mellan de olika systemen när de flyttar inom unionen. För en federalist är huvudpoängen att det är parlamentet som fattar besluten.
Decentralism är en naturlig utgångspunkt, men med insikten att federationer alltid är demokratiska processer. Vill medborgarna så småningom öka det federala parlamentets makt på medlemsländernas bekostnad kommer det att bli så.
Anthony Burgess föreslår helt enkelt en federalism utan federation. Det vill säga att Europa tar fasta på de federala grundvärderingarna, men inte binder dem i en formell federalistisk konstitution. På så vis menar han att EU kan behålla sin öppna och dynamiska karaktär, som ett ständigt pågående projekt där konkreta problem får unika lösningar.’
EU är ett fenomen som saknar historisk motsvarighet, precis som Förenta Staterna efter konventet i Philadelphia, men experimentet lär inte kunna fortsätta utvecklas utan demokrati. För var dag som går framstår unionen som en allt mer tilltrasslad och obegriplig apparat, som trots utfästelser om motsatsen är på väg bort från både sina medborgare och demokratins principer.
Den federala idén är egentligen inte särskilt kontroversiell. Den säger att i frågor som rör Europas gemensamma framtid måste de europeiska folken vara suveräna och representeras av ett parlament som har befogenhet att fatta de avgörande besluten. Samma princip som formulerades i Philadelphia den varma sommaren 1787 och som drygt 150 år senare mödosamt plitades ner på tunt cigarettpapper samtidigt som Europa såg ut att kapitulera för barbariet.

Kommentera

Fyll i dina uppgifter nedan eller klicka på en ikon för att logga in:

WordPress.com Logo

Du kommenterar med ditt WordPress.com-konto. Logga ut /  Ändra )

Google-foto

Du kommenterar med ditt Google-konto. Logga ut /  Ändra )

Twitter-bild

Du kommenterar med ditt Twitter-konto. Logga ut /  Ändra )

Facebook-foto

Du kommenterar med ditt Facebook-konto. Logga ut /  Ändra )

Ansluter till %s

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.